揭秘9·11-第16部分
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，科技才能达到最佳效果。比如说， 只要情报机构的职员和安全系统鼓励保护信息而不是散布信息，那么即使最先进的信息技术也不能促进信息共享。
中央情报局
中央情报局的前身是罗斯福总统于第二次世界大战早期创建的战略情报局（OSS），他最初的想法是联邦调查局可以担任这一角色。战略局之父是一个华尔街律师威廉·J·“野兽比尔”·多诺万。他招募像他自己一样的人——富有旅行经验、善于沟通并且工作出色的职业男性和女性——到战略情报局中来。
多诺万的一个创新——他的遗产至今仍是美国情报界的一部分——是设立一个研究和分析机构。大批来自美国大学的学者研究来自间谍、陆海空三军拦截的通信、无线电广播的抄本和所有类型的出版物的报告，并撰写关于业务范围内外国地区的经济、政治和社会情况的报告。
第二次世界大战结束时，对多诺万失望的杜鲁门总统解散了战略情报局。4个月后，总统指示“联邦所有的外国情报活动必须被计划、发展和调整以确保与国家安全有关的情报任务能最有效地完成。”这些情报活动由国务卿、国防部长、海军部长和总统的私人代表组成的国家情报局领导，他们得到一个中央情报组的协助，中央情报组由来自这些成员各自部门的人员组成，并受一个中央情报主任的领导。
随后总统批准了《1947年国家安全法案》，它在中央情报主任下设立了中央情报局。由于联邦调查局的游说和对正在创建的一个美国盖世太保组织的恐惧，致使联邦调查局被指派负责国内安全事务和反间谍活动。中央情报局必须符合“没有警察、传票或执法力量或国内安全职责”的规定。这一结构导致了中央情报局和国防部其他情报机构之间，以及中央情报局和联邦调查局之间关系紧张。
秘密和隐蔽行动
在这段历史中，中央情报局将一个精锐组织的许多特征带到9·11时代中，它认为自己工作在与美国的敌人交战的国家前线。在它的行动司之下的秘密行动处扩散了其海外站点。每一个站点的领导都是这一组织中非常重要的人，被授予在那个国家的中情局局长代表的附加头衔。行动司的相关地区分处发出列有行动优先权的行动指示来管理这些领导，他（偶尔是她）还受到由中央决定的资源配置的制约。
因为管理间谍是一种高风险的活动，对于秘密目标的确定、招募、处理方面的决定，秘密信源的终止和所收集信息的发布都需要华盛顿的批准。但在这个分散的系统中，许多方面都与联邦调查局的外勤办事处的文化相似，行动司中的每个人都认定总部的工作是支持这些专区，而不是管理专区的活动。
20世纪60年代，中央情报局在猪猡湾接收古巴流亡者的补救性行动被曝光。越南战争给其带来了更多的批评。水门事件的一个重要特征是以参议院的弗兰克·丘奇（Frank Church）和白宫的奥蒂斯·派克（Otis Pike）为领导的委员会对中央情报局的调查。他们公布了中央情报局秘密计划协助菲德尔·卡斯特罗（Fidel Castro）和其他外国领导人的证据。总统没有为这些判决承担明确的责任。中央情报局的官员承担了绝大部分的谴责，说他们这样做是为了保护总统那“似是而非的否认”。
水门事件之后，国会成立了一个监察委员会，以确保中央情报局不承接与美国基本法律相背的秘密任务。中央情报局秘密行动处的案件官员认为这样立法——例如要求总统批准并报告国会任何秘密行动的休斯…赖安修正案——传递给他们一个讯息，那就是秘密行动经常会导致麻烦并能毁掉一个人的职业生涯。围绕20世纪80年代中美洲秘密行动计划的论战导致秘密行动处的几个高级官员被指控。在20世纪90年代，如同对抗基地组织的行动那样，决策者和中央情报局领导人之间的紧张关系不时出现。决策者们希望中央情报局采取更多进攻性的秘密行动，那而些谨慎的中央情报局领导则建议慎重行事并要确保他们行动的法律基础和总统授权都是绝对无误的。
秘密行动处开始感受到在后冷战时代的1992年开始从削减和平时期公共事业经费的影响。当人员削减以及海外机构被关闭时，中央情报局长和他的主管们的反应是在秘密行动处内“鼓动”或抽调大量人员到巴尔干半岛或者非洲去应对那里迫切的问题。在许多案例中，大量的官员对新的案件一点都不熟悉。不可避免地，世界上有些地方和有些搜集目标不能充分覆盖到，或者根本没有覆盖。这一策略还将全部中心放到与外国联络机构的亲密关系上，他们的帮助是获取美国自身无力得到的信息所需要的。
秘密行动处的最低点是在1995年，当时只有25个受训人员成为新的官员。1998年，中情局局长劝说政府和国会批准一个长期的重建计划。它将在训练、语言和经验上用5到7年时间把一名新人提升成全能人员。
第三部分：反恐怖主义的发展情报系统（3）
分析
中央情报局的情报司保留着一些参战的大学的原有特征。它的男女职员倾向于通过他们出版物（在这里是指机密出版物）的数量和质量判断彼此的业绩。除了他们的同伴，他们还寻求决策者的批准和指导。在20世纪90年代直到今天，如果能有一项工作被载入机密的每日“报纸”——高级执行人员情报简报，或最好是能被选入总统每日简报，这些都会被赋予特 别的价值
中央情报局的设立是用以发动冷战的。20年后，它对一两个主要对手持续地关注至少有一个肯定的成就：它创造了一个主管和分析员能够在基础研究中放心地投入时间和资源、详细论述和沉思的环境。回报可能不会立刻出现。但当他们写评估时，甚至是在简报中，他们可以从一个深厚的知识背景中汲取内容。
当冷战结束时，这些投资很难轻易地被分配到新的敌人身上。文化上的影响甚至更深。在一个更加流动的，带有不确定、变化的目标和兴趣的国际环境中，情报主管感到他们不再能够负担这样一种对长期积累情报资本耐心而具有战略性的方法。一种书籍和文章模式的大学文化让位于阅览室文化。
在整个20世纪90年代，全天候新闻秀的兴起和互联网增加了分析员的压力，他们要以更快的速度向决策者传递新的报告，尝试增加内容或对决策者从媒体上得知的信息加以补充。一个由海军上将戴维·杰里米亚（David Jeremiah）任主席的讨论小组强调了情报系统在全部信源和战略分析上的弱点，这个陪审团批评情报界没能预测到1998年印度和巴基斯坦的核武器试验。还有一个1999年的由拉姆斯菲尔德任主席的讨论小组，讨论了情报系统在评估弹道导弹对美国的威胁上能力有限的问题。这两份报告呼吁注意在太多优先权上分散了精力，对战略分析工作和阻止适当信息共享的安全规则的关心却正在减弱。冷战的另一成就是对警报突然袭击精心打造了一系列的方法，但它在分析诸如恐怖主义这样的新危险方面却落后了。
安全
能够影响中央情报局处理新恐怖主义的能力的一系列经验可以追溯到冷战早期，当时这一机构面对苏联的渗透演化出一种近乎偏执狂似的关心。詹姆斯·吉泽斯·安格勒顿（James Jesus Angleton）到20世纪70年代早期一直领导反谍报工作，这一机构一直被一个或多个苏联“间谍”渗透了的信念困扰着他。尽管在安格勒顿被强迫退休后情况有所好转，但并没有持续多长时间。苏联渗透的实际例子使人们保持着深深的忧虑。然后出现的是20世纪90年代早期使中央情报局陷入困境的奥尔德里奇·埃米斯间谍案。埃米斯通过向苏联出售美国间谍和特工名单来付账时得到一些同事官员的保护和推动，结果使许多特工人员身亡，尽管这是明显不可信的。
对安全的关心使信息共享变得极其复杂。对信息的分隔是为了避免将信息暴露给熟练的和技术上老道的对手。因此在信息处理上存在着无数的限制，也有人对在例如电子邮件这样的新兴电子系统上传送信息给政府其他机构表现出极大的怀疑。
对安全的关心还增加了招募适合反恐工作的官员的难度。几乎没有美国学院和大学开设中东语言或者伊斯兰教研究课程。2002年所有美国大学和学院授予的阿拉伯语学士学位的总人数是6人。许多经常到美国以外旅行的申请者都要花很长时间来等待一个初级的官方证明书。任何在国外出生或有海外亲属的人都被极力建议不要去申请从事情报工作。随着中央情报局的预算在冷战后的削减，也就不用奇怪除了几个著名的特例外，秘密行动处的新雇员开始带有与那些服务官员相似的特点：就是他们适合传统特工的征召或适合与国外机构发展联络关系，而不是准备好寻找或使用恐怖分子网络内部的间谍。
早期的反恐成就
在20世纪70年代和20世纪80年代，恐怖主义是与地区冲突联系在一起的，特别是在中东地区。大多数恐怖分子组织不是由政府发起的，如巴勒斯坦解放组织就是武装人员试图建立政府。
在20世纪80年代中期，在一份来自由副总统乔治·布什领导的特别工作组的报告基础上，特别是恐怖分子袭击了罗马和雅典的机场后，中央情报局设立了将行动司和情报司的行动统一起来的反恐中心。反恐中心拥有来自联邦调查局和其他机构的代表。在组织形式上它向中央情报局局长报告，但实际上大多数中心的领导隶属秘密行动处，通常向行动司请求指示。
反恐中心激励并整理由中央情报局站点收集的信息，汇编整理结果并将选择出来的报告传送给特定的站点、情报司的分析员、情报系统的其他机构或者决策者。这个中心保护着它的官僚政治范围。中情局局长曾经下设一个处理恐怖主义问题的国内情报官员协调情报分析，1980年后期这个办公室被废除，它的职责被纳入反恐中心，成为其中的一部分。尽管指派到中心的分析员提交了大量的报告，但重点仍然放在行动上。1994年一个中央情报局检察长的综合报告批评反恐中心在提供恐怖分子袭击警报方面的能力。
下一个章节将提出除了巨大的智力、精力和贡献之外，情报系统在处理来自本·拉登和基地组织的挑战中做的工作是否足够。面对这一问题，情报界的主管经常回答说他们工作时资源不足。
第三部分：反恐怖主义的发展情报系统（4）
冷战结束时对国家安全支出的削减导致从1990财政年度到1996年度国家外国情报计划预算上的削减，以及从1996财政年度到2000年度（除了1999财政年度金里奇预算追加和后来两个更小的财政追加外）本质上平稳的预算。这些削减与情报机构的困难混合在一起。决策者要求他们进入数字化未来以对抗计算机对计算机的通信和现代通信系统，同时要保持对抗旧的系统的能力，比如在老式天线上传输的高频无线电通信以及超高和最高频（光纤）系统。随着1991年海湾战争的胜利，图形情报的要求显著提高。这两种发展反过来将资金放在设计 下一代卫星系统上，它的成本给其他情报预算带来了极大的压力。最终，情报机构进行了人员削减，影响到了行动人员和分析员双方。
然而，对中央情报局来说，其在打击恐怖主义方面的负担源自于我们所描述的背景：这是一个有能力吸收有动机的人员但在制度上却归避风险的组织，其秘密行动的能力逐渐衰弱，倾向于限制信息的发布，在吸收新型职员上遇到困难，而且习惯于提交关于最新情报的描述性报告。从另一个角度来说，中央情报局需要一个巨大的转变以在反恐中取得最大的成就。1997年克林顿总统指派乔治·特尼特（George Tenet）任中央情报局局长，据大家说恐怖主义是他的一个优先权。但当被本委员会询问时，特尼特自己的评估是在2004年中央情报局的秘密部门距完全准备好扮演其反恐角色仍然差了五年的时间。当特尼特成为中央情报局领导时，情报系统公开提出了到底是谁负责整个美国情报工作这样一个问题。
第三部分：反恐怖主义的发展国务院和国防部（1）
国务院
2004年本委员会询问副国务卿理查德·阿米蒂奇（Richard Armigage）为什么国务院如此长时间地从事一种看上去似乎是，最终也被证明是，没有希望的努力，即：劝说阿富汗的塔利班政权驱逐本·拉登。阿米蒂奇回答说：“我们做国务院该做的事情，我们不会驾飞机出去空投炸弹，我们不想那样做；……我们在这些事情中扮演好我们自己的角色。”
50年前，坐在阿米蒂奇位置上的人不会说国防部只有如此有限的职责。直到20世纪50年代后期，国防部还控制着在美国与世界其他国家的关系方面对总统和国会提出建议的程序。1947年成立的国家安全委员会在很大程度上是五角大楼游说的结果，他们想要成立一个论坛，就是在国务院设定美国必须采取必要手段去完成的国家目标时，军方能够反对。
国务院直到20世纪60年代还保持着首要地位，当时肯尼迪和约翰逊政府转向了罗伯特·麦克纳马拉（Robert·McNamara）的国防部，在那里一个小型的国务院被设立起来分析国外政策问题。而后，理查德·尼克松（Richard Nixon）总统将政策制定和政策调整集中到一个强有力的由亨利·基辛格（Henry Kissinger）监管的国家安全委员会成员手中。
在随后的年份中，每个国务卿个人都是重要人物，但这个部门的重要性却继续受到侵蚀。到了20世纪90年代，国务院在资源上被其他部门超过，在预算上，不论是国会还是总统的管理和预�
