2524-北京共识-第20部分
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《21世纪》：宏观调控已经取得了一些成效，但是不可否认，也产生了并且即将产生一些代价，如何在调控中将这种代价降到最低？如何实现软着陆？ 郭励弘：已经出台的调控政策已经够了，需要观察一段时间，不要急于出台新的政策。要避免经济重新冷下去，避免经济的大起大落。强行政性的直接调控毕竟是短期的，我们要想拥有一个长期的、健康的、统筹的宏观间接调控，要从投融资体制改革入手，它涉及央行、发改委、财政部、国资委等各个部门的协调改革，而计划审批部门只改良一个审批制度的话，是解决不了宏观间接调控问题的。 王 毅：实现软着陆，第一是要继续保持一定的力度，第二就是应注重调控的节奏，投资是有惯性的，伴随着投资增长投放出去的信贷，其增长和下降也应该是渐进的，大起大落必然意味着大风险。这就应该真正实现像温总理所说的那样，该控制的控制住，该保护的保护好，对房地产中的高档商品房，对国内需求过剩的原材料加工业应严格控制，光有货币政策是不行的，应该有财政政策的配合。2004年电力新增生产能力3700万千瓦装机，投资规模3000亿元以上，再建的生产能力13亿千瓦，说不定两年后就出现过剩，而现在控制高耗能产业中采取的提高电价政策，会鼓励更多的电力投资，因此，需要用财政、税收政策将电价提高后电力部门增加的垄断利润拿走。 还要注意调控中对一些产业的保护。当前大力调控的领域，多是基础性原材料，关系国计民生，一刀切政策会出大问题。只要符合国家产业政策，符合环境保护政策和技术要求，对大的、优质的项目，该支持还要支持，包括信贷的支持。对一般老百姓需求旺盛的经济适用房的建设恐怕更应该大力支持。 《21世纪》：中国银监会主席刘明康日前强调，要引导银行业金融机构全面、准确、积极地理解和把握中央宏观调控政策，避免政策执行的偏差，防止投资和信贷急剧回落给银行造成新的风险。 王 毅：信贷应该做结构的调整，现在有些看法和做法将结构性调整的信贷政策用到总量调节上去，不论效果如何，恐怕是一种市场的倒退。 在货币总量政策上，根据目前的利率政策，商业银行的贷款利率可以按照法定的基准利率下浮10％，上浮70％，实际上利率变动区间是法定利率的07倍至09倍之间，在这样的一个利率范围内基本上能够囊括市场有效贷款需求的80％以上，所以从这个意义上说，我们的利率市场化程度已经很高，而不像有些人认为的那样，中国商业银行的贷款利率仍然是铁板一块。 从完善中央银行货币政策调控的机制出发，进一步推动利率市场化进程，在市场的基础上形成合理的利率结构和可资为中央银行调控的基准利率，是不可动摇的前进方向。只有这样，货币政策才会更有效，对总量的调控上才会更有发言权。 注：2004年7月16日，国务院正式批准《关于投资体制改革的决定》，7月22日，国务院召开电视电话会议，部署投资体制改革工作；7月24日，由曾培炎副总理参加的青岛会议上，国务院充分听取了私营企业的意见，温总理的批示在会上传达，提出非公经济应该与公有制经济一视同仁，之后出现的“36条”草案被视为对宏观调控中受到“伤害”的民营经济的“补偿”性文件；10月28日晚上6点13分，中国人民银行宣布，九年来首度加息。这一系列措施成为宏观调控手段由“行政”向“市场”转换的标志。 审计风暴下的制度反思（1） 作者 ： 王海明 2004年6月23日，李金华向人大提交的审计清单公之于众，引爆了一连串“炸弹”，人们再一次惊呼，审计风暴到来了！ 在审计风暴背后，审计体制的弊端也开始暴露，而如何加强审计机关的职能，并保证审计的独立性，至关重要。 2004年7月10日，国家审计协会副会长张以宽、国家审计署审计科研所副所长崔振龙、中央党校经济学部主任王东京和中国人民大学教授朱小平共聚“21世纪北京圆桌”第16期，就审计风暴进行制度性反思。
第三部分：中国市场经济审计风暴推动制度创新
《21世纪》：李金华的“审计清单”被人们称为“审计风暴”的到来，为什么会给人们这种印象呢？ 张以宽：审计工作揭示了财政、金融、企业以及各方面的制度问题，对贪污腐败、违法违规行为的围剿力量是不可低估的，从对社会各方面影响来看，把它说成是一种风暴，我认为是客观的。 李金华审计长说，审计是透明，不是风暴。审计长讲的透明在于公开，以前审计报告不给被审计人审计结论、审计决定，审计报告只向内部审计组、审计机关和领导汇报，相对不够透明。 朱小平：过去国家审计机关在整个国民经济当中的地位被低估了，国家审计署甚至在一段时间内被取消，到1980年代初才恢复。所以，我个人感觉本届政府明显重视对审计署功能的发挥，审计机关在整个国民经济地位有大的提升，也是自然的事。 崔振龙：所谓审计风暴，是因为审计结果引起了比较广泛的社会关注，但是，审计署好像比较平静，从我们工作来看还是按部就班地做，一如既往。2003年就有“审计风暴”这样的词汇出现，不过2004年出现的频率更高一些。 审计风暴怎么产生的呢？我觉得有四个方面的原因。第一个方面，十六大报告当中把国家审计位置定在“加强对权力的制约和监督”上，这就足以说明审计机关的权力和作用，这是一个大的政治背景，没有这个背景，审计风暴不一定能够起来。 第二个方面，我们国家加入WTO以后，对政府公开透明的要求增加了，不管是政府机关，还是社会公众。而审计机关这种透明又是双重的，一个方面就是审计署把工作向社会公布出来，先把自己透明化，另一个方面，透明化自己的同时把别人也透明了。 第三个方面，审计署最近几年工作力度确实在加大，透明的程度也在提高，特别是到了2004年，审计署出了正式的文书——《中华人民共和国审计署审计结果公告》，定期向社会公布审计结果，更说明了这一点。 第四个方面，体现了公民的政府工作知情权要求的增加，这种倾向从2003年的SARS时期就已经开始。 《21世纪》：那么，审计风暴砸出了哪些制度性问题？ 崔振龙：宏观层面存在两类问题，一个是在预算管理上的问题，我个人感觉最大的问题就是预算管理权限划分不明确，比如说在转移支付上，中央和地方的事权划分不清楚，没有科学标准。在预算管理上，政府和人大权力划分不清楚，财政部和其他部委之间的权力划分也不是很清楚。 这次审计清单当中也体现出我们国家的市场经济体制还不完善，计划经济体制遗留的问题还存在，政府机关的行政力量对于国家建设项目拥有行政审批权。在目前的投融资体制之下，政府还是直接决策和管理了很多的建设项目。 微观层面，金融机构、企业的管理水平还存在很大的问题，内部控制比较弱，这种情况下产生的问题也很多。 王东京：说到审计“风暴”，刮风不是风暴，刮风而又下雨就是“风暴”。这次审计署给人以风暴的感觉，我觉得主要因为人们有两个“没有想到”，第一是没有想到国家审计署会把审计清单在网上公布；第二是没有想到政府有关部门问题会这么严重，而且是直指中央各部委，过去更多针对的是县以下单位。 中央颁布《党内监督条例》，就是要监督一把手，先小人后君子，我想审计也是这样的，先把政府每个有权力的部门，都当“坏人”看，之后进行充分审计，监督政府必须当“好人”、做“好事”。 《21世纪》：也就是说我们的监察体系以前是金字塔结构，以后应该出现倒金字塔结构，对上层机构加强监督？ 王东京：不仅如此，对于反复审计，反复出问题的单位，还应该思考一下深层的原因。李瑞环同志曾经在全国政协会议上讲过：反复出现的问题，要从规律性上找原因，普遍性出现的问题，要从制度上找原因。 从制度上考虑，我觉得现在投资体制肯定是一个大问题，主要表现就是有人花国家的钱不心疼。从经济学讲，花钱办事有四种类型：花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果；花自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效果；花别人的钱办自己的事，只讲效果不讲节约；花别人的钱办别人的事，既不讲节约，又不讲效果。所以，我们在追究领导责任的同时，要实行制度创新，关键在于产权制度改革，光靠审计风暴是难以解决根本性问题的。 崔振龙：审计长关于加强中央预算管理的意见共提了四条，都是非常有针对性的：细化中央补助地方支出预算，增强资金分配的透明度；完善政府投资管理和审批体制，提高资金使用效益；改进税收管理机制，坚持依法治税等。这些建议都是从制度的角度提出的，说明了目前在制度建设上存在的问题，应当引起足够的重视。
第三部分：中国市场经济审计如何独立
《21世纪》：在现代国家里，审计署主要起哪些作用？ 崔振龙：关于审计署职能的问题，有一个发展的过程，以前审计机关一直定位为维护经济秩序。从最近几年发展来看，我们逐渐认识到，审计在民主政治的建设上可以发挥作用，这也是一个进步。 审计首先针对政府行为，特别是公共财政制度建立以后。不可否认，由于审计对政府经济活动加强监督，在反腐败当中的作用正在凸显，各国审计机关都承认审计机关在反腐败当中的作用。 我们原来审别的部委可以，但是不能审财政部，1995年审计法出台以后可以了，应该说覆盖面都有了。尤其是现在，应该是没有什么阻碍。就目前实践来看，审计署应该是没有受到其他行政机关的影响。 《21世纪》：审计署之所以能够实施“铁腕审计”，其独立性至关重要，随着审计署地位的显著提高，这种独立性如何进一步加强呢？ 王东京：审计署这样的机构特别要强调独立性。国家审计署在国务院领导之下，这里面隐含了一个前提，就是国务院的决策是永远不会错的。我们相信本届政府的总理、副总理、国务委员都勤政廉政，不会盲目决策。但是，一届政府只能管几年，制度设计才能管千秋万代。怎么样对国务院决策进行审计呢？现在还处于“够不着”的状态。 所以，我建议审计署划归人大，增加审计的独立性，这样审计署不仅可以监督几大银行、监督财政部、发改委，还可以审计国务院的决策效果。 朱小平：我觉得审计署不是出纳会计，它只能是事后的报告，而不可能越俎代庖，进入监督决策层面。而且，在实践中，完成了事前审计，事后也不好再进行监督。 张以宽：在提高审计独立性方面，将审计署划归人大领导还是难以解决问题。西方很多国家的审计机关隶属于议会，但我国的人民代表大会制度不同于西方的议会制，我们国家审计机关确定归国务院领导，现在马上划归人大来领导也不行，人大的力量需要加强。 关于审计署的部门归属，可以有几种考虑，一种是建议成立审计委员会，隶属于国务院但高于一般的部委；也可以将审计署和监察部合并，使审计、监察一体化；还可以成立国家审计委员会，由国家主席直接领导，这在日本、菲律宾都有先例。 崔振龙：我们现在所谓监督不到位主要指决策领域，尤其是高层的决策，但实际上，决策会直接影响资金的流动，有流动都是可以监督的。 这里存在一个问题，就是审计机关对决策本身是不是可以拥有监督权。这要考虑两个方面，首先，如果是一个完善的人民代表大会制度，最高权力机关在国家预算管理当中实实在在发挥作用，这些问题应该是由决策机关拍板，审计机关由谁来领导都可以。如果这个问题解决不了，划在哪儿都不行。 其次，对于高层政府决策审不审的问题，在世界范围内是普遍存在的。澳大利亚就很明确，他们认为，新一届政府是选民选出来的，对其政策下面具体活动可以审，但是这个政策的好坏，只能由选民下一届投票的时候评价。所以，我们讲审计的独立性不可否认是非常重要的，但是任何形式的独立性都是有限的，不存在绝对的独立性，都是相对的独立性。 独立性也体现为两个方面，一个是形式上的独立，即组织机构独立。另一个是精神上的独立，比如说审计长自己能不能做到客观公正，这也是很重要的。现在社会上称“铁腕审计”，事实上承认了审计长有精神上的独立。 审计长曾经表示，不断后路当不了审计长。其实，在世界上很多国家，当过审计长的人，以后再也不能任公职了，这是公职的最高境界。在我们国家，审计最后还是服务于我们党的执政，党的执政有很多平台，人大和政府是在党领导下的两个执政平台，审计机关设在哪个平台上取决于是否更有利于监管。我认为，目前的体制还是比较合适的。 《21世纪》：我国对地方各级审计机关实行双重领导体制，审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责，这会不会影响地方审计的独立性？ 王东京：对于地方审计机关，还是垂直领导比较好，有利于独立性的发挥。审计机关属地方领导，很难监督地方的最高行政长官。道理很简单，刀刃砍不着刀把，自己不可能监督好自己。 崔振龙：我的看法不太一样。审计长接受记者采访的时候也说，地方审计机关受政府干涉确实存在。但是，我们设计审计制度的时候，审计是为了监督预算执行的，
