北京共识-第3部分
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第一部分：摸着石头过河的实践方式中部崛起（4）
解决县乡巨额负债从减“事”开始 《21世纪》：有调查显示，县以下的公共负债，主要集中在中部地区，要解决中部问题，财政负债显然不可忽视。 蔡继明：我主张，加快乡镇这一级政府机构的改革，从减少政府机构设置和工作人员，到减少乡镇政府的数量，最后创造条件撤消乡镇一级政府。这既是减轻农民负担的一个根本性措施，也是解决乡镇政府债务问题的根本出路。 目前县乡两级的财政收入只占全国财政总收入的21％，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71％，因机构臃肿给农民造成的负担就占农民实际负担的40％左右（估计数）。 林毅夫：我觉得，要解决“人”，也就是干部的问题，必须首先要减事才可以，如果不减的话，撤乡并镇不能起到很大作用。因为事是从上面来的，然后转成干部的责任，事没干，考核干部不过关，最后还是要被撤职的。每个乡真正吃皇粮按编制也就是40人左右，但是现在哪个乡不是一两百个人以上？所以，我觉得还是要从减事开始。应该交给市场管的事就要市场管，政府不要干预。事减少了，人才可以减少，农民才可以发挥积极性、主动性。 蔡继明：林教授说撤人首先要“减事”。依我看，随着家庭承包制的普遍推行与市场经济体制的逐步建立和完善，农业生产要靠市场来调节。乡镇干部在计划经济时期形成的三大主要任务“催种、催收、催交”已成为历史，乡镇这一级政府实际上已经没有多少事可办了。而事实表明，越是发达的地区乡镇政府机构越精简。为什么？因为那里的人们有很多经商致富的门路，乡镇政府的工资相对较低，没有吸引力。而越是落后的地方乡镇政府的机构越庞大，因为缺少其他致富途径，乡镇政府较高的收入待遇自然引诱许多人削尖脑袋往里钻。从这方面看，乡镇政府机构庞大和人员臃肿，主要原因不是因为“事”多。 根据我们设计的乡镇政府机构改革方案，作为县政府的派出机构，乡镇这一级可以设立“乡公所”。作为派出机构，乡公所与一级政府完全不同：作为一级政府，就要有人大、政协、党委、纪检等四套班子和工、青、妇各种组织。而派出机构只需要二三十个人就可以解决问题。如果乡镇政府机构不精简、不撤并，财政负债问题就不可能从根本上解决。 县域经济：新的突破口 《21世纪》：三中全会提出发展“县域经济”，我们能否由此找到解决中部问题的另一个突破点？城镇化进程是否可以在中部获得最快的进展？ 高俊才：农民问题关键也就是怎么减负、怎么增收，要落实好中央提出的“多予、少取、放活”的原则。“多予”在于，从多方面增加对“三农”的投入，比如人畜饮水、节水灌溉，效果好，见效快，深受农民欢迎；“少取”则要研究如何减轻税赋。 中部地区的粮食生产条件好，耕地比东部地区多，耕地质量比西部地区好。中部地区的商品粮大省多，商品粮占全国的60％多，是粮食的主产区，对于保障国家粮食安全很重要。应该研究市场机制与政府行为相结合的机制，多层次、多渠道加大投入力度，保护粮食生产，提高粮食生产能力。 农村今后要逐步提高城镇化水平。改变二元结构，可能主要靠发展小城镇来实现。小城镇的规模要适当，基础设施水平可根据条件和可能，逐步提高。大城市容量有限，农民不可能都往大城市里挤。搞小城镇，建设成本较低，农民生活习惯也容易适应，已经有很多好经验。
第一部分：摸着石头过河的实践方式中部崛起（5）
蔡继明：高司长提出要走小城镇的道路。我的看法不同。在中国人多地少的情况下，中国的城市化应该走大中城市的道路，因为同量土地在大城市的经济效益肯定要高于小城市。发展大中城市虽然并不是让农民都涌到像北京、上海、天津这样的超大城市中去，但至少要以具有相当规模（比如10万人以上）县城作为中心。而现在小城镇，平均人口不过3～4万，既占用了大量农地，又没有基本的城市功能，这实际上是城镇乡村化。 林毅夫：这一点我赞成蔡教授的看法。在一个城市里面经济要有竞争力的话，一个要有比较优势，第二个要有规模效应，只有相当大的规模才有产业群，才有各种的辐射作用，才有竞争力。大中城市像月亮、像太阳，很多村像星星一样的星罗棋布。一般县城才只有两三万人，四五万人，主要功能不是工业的，而是政治的、商业的、文化的。全国有2000多个县城，县以下是很多的小村，将来农民收入提高了，每个人至少会有摩托车，进入到县城，二十公里、三十公里路不过就是半个小时——住在村里也可以享受现代化的生活。 （实习生李静睿参与整理） 后记：2004年12月初，中央经济工作会议在北京召开，会议进一步明确“继续加大对三农的支持力度”，提出实施西部大开发、振兴东北等老工业基地的同时，“促进中部地区崛起”，“中部崛起”由此成为我国国家发展战略的一个重要组成部分。 相关图表 分地区农业经济占国民经济中的地位 地区 人均GDP（元） 农业占GDP的比重 人均GDP（元） 农业占GDP的比重 人均GDP（元） 农业占GDP的比重 农村人口比重 年份 1990 1995 2000 1999 全国平均 1634 271 4854 205 7078 159 73 河 北 1465 2431 4444 2250 7663 1620 81 广 西 1066 3511 3304 2592 4319 2628 85 安 徽 1182 3911 3357 3002 4867 2410 81 江 西 1110 2939 3083 2692 4851 2422 76 河 南 1091 3525 3313 3124 5444 2261 82 湖 北 1556 3741 4162 2901 7188 1549 67 湖 南 1228 4105 3470 3009 5639 2126 82 重 庆 5157 1781 79 四 川 1105 2611 3081 2272 4784 2358 81 陕 西 1241 3453 2843 2917 4549 1681 76 资料来源：《中国统计年鉴》2001。 《新中国五十年统计资料汇编》。
第一部分：摸着石头过河的实践方式改革历史中透析“农民增收”（1）
2004年2月8日，《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》，即所谓“一号文件”正式公布。“一号文件”年年都有，而竟成为农民的“专利”，缘于1980年代连续五个“一号文件”所产生的“转折性”效果。 1980年代，以家庭联产承包责任制为代表的一系列制度安排，使得农村经济从安徽的小冈村开始，突破计划经济的层层堡垒，短期内产生了巨大的爆发力。它不仅带来了连续七年的增产增收，更重要的是它在计划经济的墙角，凿开了一个缺口，重工业优先发展战略下的中国经济从微观体制的放开开始，迎来了一轮难得的“黄金增长”，农村包围城市的道路又一次挽救了中国。 回眸历史，最初的改革并非一帆风顺。当时的亲历者刘堪回忆，在1978年的文件中，还有明文规定，“不许分田单干、不许包产到户”。此后两年，集体经营和包产到户被冠以“阳关道”与“独木桥”，在全国掀起大辩论，支持走向“独木桥”的地方领导一度寥寥无几。 五个“一号文件”的颁布使得改革的成果迅速掩盖了辩论的激情。1982年，中央以一号文件的形式宣布包产到户、包干到户，“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。但是，好景不长，随着价格上的调整，粮食产量开始下降，对农村的一系列改革也开始出现质疑，改革一度面临回潮的危险。 好在东方不亮西方亮，农民从粮食增量中获得利益减少的同时，乡镇企业异军突起，吸收了大量农村剩余劳动力，其数量甚至超过当年农村新增劳动力。这种增长也没有长期持续下去，随着竞争的加剧，宏观环境的恶化，乡镇企业的发展在1990年代之后迅速回调，大批的企业甚至面临倒闭。这之后，农民增收的另一条途径就是大量进城，只是农民工进城的路径在通货紧缩的压力下逐渐萎缩，成为近几年城乡差距持续拉大的一个重要原因。 靠粮食增收注定难以解决9亿农民的发展问题，增产不增收几乎成为一个难以逾越的怪圈。1998年之后，通货紧缩、城乡差距拉大同步出现，这些情景让人联想起1929年美国的大萧条。以农民增收为代表的“三农”问题亟待解决。 2月14日下午三点整，华彬国际大厦二楼华泰厅，原中央农村政策研究室副主任刘堪、北京大学中国经济研究中心主任林毅夫、农业部产业政策与法规司副司长张红宇成为第3期“21世纪北京圆桌”特邀嘉宾，就农村改革的历史和农民增收的难题，展开讨论。
第一部分：摸着石头过河的实践方式改革历史中透析“农民增收”（2）
“阳关道”与“独木桥”之辩 《21世纪》：1982年到1986年，中央在农业方面出台了五个“一号文件”，确立了联产承包责任制、取消了农副产品统购派购制度，一系列的农业制度安排极大地释放了农民的生产积极性。请诸位回忆一下，制定文件当时面临的主要争论和文件的实际效果是怎样的？ 刘 堪：当时中央关于农业的文件实际上是有八个，我都参与了制定。1982年“一号文件”之前，有过两个文件。第一个是1979年4月中央批准的一个小型座谈会，主要讨论放开农村微观体制，包括农村经济的多种经营、生产专业化等问题，讨论最为激烈的是包产到户是否要施行，最终没有形成统一意见。会后纪要以“19号文件”的形式颁发。 第二个是1980年的“75号文件”。当时召开全国省委书记座谈会，主要
