北京共识-第5部分
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第一部分：摸着石头过河的实践方式破解地方债务危机之门（1）
地方债务问题已为所有关心中国宏观经济的人士所尽知，它不仅是地方政府难以摆脱的梦魇，同时也是一个切实的民生问题，无论是拖欠教师职工工资，还是拖欠农民工工钱，其实都可以追溯到地方政府的财政能力，追溯到地方债务问题。 由于《预算法》不允许地方财政打赤字，不允许地方政府发债，所以地方政府只好东借西欠；由于地方政府举债行为既不合规又不合法，所以大家都只好遮遮掩掩，使得任何单一部门都很难拥有完整的统计数据。长期以来我们一直认为地方负债只是个别省市、个别县乡的个别问题，这在中央财政蒸蒸日上的大好形势之下，显然不足为虑。 而按照国务院发展研究中心最近的研究报告，地方债务已经成为威胁中国经济和社会安全的“头号杀手”。众所周知，金融风险问题已为这几届政府所高度关注，无论是政府监管部门还是金融机构本身，这些年一直都在不断加强监管，加快改革，所以基本上已经是“明枪”了；而目前地方债务之所以最为可怕，一个重要原因是地方债务大多为隐性负债，“明枪易躲、暗箭难防”。 2004年2月29日下午三点整，围绕着国务院发展研究中心宏观部副部长、“中国地方债务课题组”组长魏加宁博士提出的“耸人听闻”的警告，我们邀请了财政部财政科学研究所所长贾康、中国银行国际金融研究所副所长王元龙、中央党校经济学部宏观经济教研室主任梁朋共聚“21世纪北京圆桌”第4期，探讨地方债务危机及其治理。 地方债务规模堪忧 《21世纪》：讨论地方债务问题，首先要判断地方债务的规模，目前的说法有两千亿的，也有万亿甚至万亿以上的，各方面的观点不统一。而实际上都缺乏大量调查的基础，诸位能否先界定一下地方债务的构成并估计一下大概规模？ 魏加宁：根据学者们提出的定义，所谓地方政府债务，是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。目前在我国主要包括省、地市、县、乡（镇）四级政府负债。 尽管中国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但是事实上，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人之想像。 地方负债类型至少有四种，第一种是由地方政府出面担保或提供变相担保，为企业向银行贷款融资提供方便——这部分虽属或有债务，但规模最大；第二种是因征收不足或挪用资金等原因，造成的社会保障资金缺口（属于隐性债务）；第三种是粮食企业亏损挂账、拖欠中小学教职工工资；还有地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”。 目前我国的地方负债有这样一个基本特点：地方政府的层级越低，相对债务负担越重；越是西部地区，相对债务负担越重；越是贫困地区，相对债务负担越重。简而言之，就是越往下越重，越往西越重，越穷的地方越重。 贾 康：在2000年税费改革的时候，乡镇一级为了推进税费改革，就产生了一个副产品——必须把财政状况说清楚。结果，全国乡镇包括村一级的负债大概算出一个数，3700亿。这个数据肯定是粗算的，但是官方默许的数。 《预算法》规定，地方不能举债，国务院特批的除外，可是国务院到现在为止没有一个特批的案例。打一个比方来说，正门不开，大家就开后门，直到整个一圈围墙都没有了，最后只剩了一个正门的门框在那儿摆着。 梁 朋：其实，即便是显性债务，其规模也很大。地方债务分为直接显性债务和或有显性债务。据我们调查，2001年某省仅省一级直接显性债务就是87亿，其中包括国外贷款193亿，国债借款303亿，中央专项借款54亿，国内金融机构借款96亿，单位和个人借款81亿，拖欠职工工资141亿；另外就是或有显性债务，包括地方政府担保贷款、粮食企业亏损挂账等，共有1158亿。两个加在一块儿，是203亿，占当地国民生产总值的188％，当年应还本付息198亿，占财政收入的112％，2001年末，此地的逾期债务是523亿。而在隐性负债方面，仅当地32家金融机构积累的呆账就有10多亿。 贾 康：地方负债有没有作用？我觉得要肯定，它们确实起了很大的作用，要是没有这些地方举债，很多的基础设施恐怕建不起来，比如说上海，一年一变样，三年大变样，没有负债是不可能的。 王元龙：我赞同贾康的观点，但是整体上来说，这些政府项目的弊病比较多，有相当一部分存在问题。 财政与金融的“裙带”危机 《21世纪》：国务院发展研究中心的研究报告提出，地方债务已经取代金融风险成为危害中国经济安全和社会稳定的头号杀手。实际上，地方负债和金融之间也存在着错综复杂的关系。 王元龙：我完全同意这样的判断。目前地方债务排在第一的就是银行借款，我保守地估计，四大银行每家至少上千亿。一些城市要做一个工程，比如说地铁，为了筹集资金，地方政府成立一个投资开发公司，拨一点钱，或者是划一块地，作为公司的资本金，然后用这笔资本金去银行抵押贷款，雪球也就滚起来了。大量的民工欠薪背后，实际是城投公司对建设公司的欠债，进一步导致建设公司对包工头的欠债。 对这些贷款，银行必须批，否则会影响到它在当地的生存。有一个怪事是，贷款给“城投”公司的，大多不是本地银行。因为风险很大，当地怕自己的银行陷进去，严格控制当地的商业银行进入。 魏加宁：有两种类型的金融，一种叫关系型金融，另一种叫市场交易型金融。关系型金融的好处是，双方互相了解，贷款方能够比较全面地掌握借款方的信息，因此使得贷款的偿还更有保障。但是另一方面，一旦借款人处于强势地位的时候，就可能会出现强贷现象——在我的地盘上，如果不配合你以后的日子就会很难过。而这种“强制性”贷款又往往很容易久借不还。 目前商业银行的基层负责人心里非常矛盾，一方面他们愿意将资金贷给有地方政府背景的项目，因为这样比贷给民营企业更容易“说得清楚”；但是另一方面，如果这些项目的贷款收不上来，银行方面一点办法也没有，因为地方政府总是处于强势一方。
第一部分：摸着石头过河的实践方式破解地方债务危机之门（2）
王元龙：银行要严格控制风险，又怕资金贷不出去，的确很矛盾。而很多地方的大项目，由地方政府出面组成银团招揽贷款，毕竟风险要小一点，各家银行还都愿意参加，他们把希望寄托在政府的信誉上。某城市的磁悬浮项目花了将近100亿，几大银行组成银团贷款支持，但目前这个项目效益并不好，银行的贷款面临很大风险。像这一类有政府背景的贷款，叫做政府项目工程贷款，贷款数量一般很大，一旦出现问题，对各家银行都是一个沉重的打击。其实质是政府通过它的实力，变相发行地方债。 魏加宁：随着国有银行改革往前推进，金融领域的约束力加强，一方面新增贷款会更加谨慎，另一方面已有贷款还贷压力也会增强，于是一些本已财政捉襟见肘、负债累累的地方就有可能出现财政破绽。 《21世纪》：这个风险一旦爆发，被“头号杀手”伤害最大的恐怕是地方金融，更可怕的是爆发对地方政府的诚信危机，后果不堪设想。 王元龙：地方政府债务风险和金融是交织在一起的，过去我们在谈金融风险的时候，对这一部分没有特别强调，也没有特别重视。危机一旦酿成，不仅仅对地方政府，可能对整个经济也是一种严重的损伤。 各级政府事权财权应该对等 《21世纪》：问题可能也没有我们想像得那么严重，近年中央财政收入连续高速增长，财政形势似乎一片大好。 魏加宁：表面看上去是不错，但实际上这是在用中央财政的大好形势掩盖十分严重的地方债务风险。 《21世纪》：中央与地方财政形势差别如此之大，财税体系比如分税制、税费改革，是否一定程度上加剧了这方面的矛盾？ 贾 康：不能说改革加剧了矛盾，而是改革的深化程度还不够。分税制让各级政府都掌握了大宗稳定的收入来源，如果真正到位了，地方就不会那么困难，就没有必要千方百计转着弯去举债。 事权和财权不对称是一个很重要的原因，财权重心往上走，事权往下走。财权上，四级分税实际到了省以下就没法落实；在事权上，各个地方条条块块都往下贯彻它的一票否决指标，造成地方负担越来越重，面对这么多的一票否决，地方只好想办法对付。 分税之所以难以贯彻到省以下，牵涉到一个体制问题。解决的办法就是减化政府层级，按照中央、省和县三级来分税，乡镇变成县级政府的派出机构，地市也不用搞实体的政权和实体的财政，这样，中央再自上而下加强转移支付力度，缓解基层、特别是欠发达地区的困难，就可以同时实现一级政权一级事权一级财权，跟着就是一级举债权。 《21世纪》：在机构精简方面，中央的力度要比地方大得多？ 贾 康：中央一级名义上1998年一轮砍了50％左右，后来陆续又建了若干个新的机构，把若干副部级提成了正部级，在部门之下，又形成了大量的事业单位。 到了乡一级，按要求精简20％，实际上是做不到的。1980年代以后，我们这么使劲地搞乡财政建设，现在看起来乡是不可能再搞成一级财政的，建金库没有条件，简化政府层级，庙不拆，很难成功。 《21世纪》：大量的地方行政人员，也是地方债务形成的一个很重要的原因。 贾 康：我觉得这是一种恶性循环，过重的事权使得地方行政机构膨胀，他们就要想方设法拉钱来维持机构的运转，运转的过程当中，内生的要给自己提高待遇的冲动又更多去搜刮、举债，机构又会更加臃肿，雪球越滚越糟糕。 王元龙：不仅如此，每个机构设立以后，都要有政绩，因此就要找项目，这些项目其实完全都是可以不做的。做事就要花钱，大量的支出又派生出来。 梁 朋：这实际上涉及我们的干部考核制度。为什么地方领导人那么借债，因为这样可以马上建项目，可以体现地方政绩。还债是下一任的事，很多地方政府政绩很好的一届，下一届去接的都是胆战心惊，他知道，甚至拿后面五年的财政收入都还不清前面的债务。 2004年年初在中央党校举办了省部级主要领导干部研讨班，研讨什么问题呢？就是科学的发展观问题。现在各级干部的考核和晋升主要决定于上级，所以更要按照科学发展观的要求来设计好干部政绩的考核指标和引导机制。看干部的政绩不能只看GDP多少，而是看社会治安好不好、就业情况怎么样，以及当地老百姓的社会福利改善多少等这些指标，如此，盲目举债可能就会发生一些变化。 地方债发行的制度保障 《21世纪》：国研中心的报告认为，发行地方债是解决地方财政困难的可行出路。发债的前提条件就是前门要打开，这就涉及《预算法》的修改问题，当时出台对地方发债的禁止规定主要出于哪方面考虑呢？ 贾 康：1990年代初，制定《预算法》时，我们所施行的还是所谓财税包干政策，各地都有不同的包干形式。 1998年以后，中国有一个阶段性的经济形势转换，原来短缺经济时代转换到了过剩经济时代。当时，地方存在大量的盲目重复建设，动不动就投资过热，中央采取的政策是能堵的都堵住，包括税制，选择了一个生产型增值税，就是要抑制投资，地方举债这条路也就干脆堵死了。
第一部分：摸着石头过河的实践方式破解地方债务危机之门（3）
不把地方负债规范化，副作用只会越来越大，现在的当务之急是慢慢把围墙修起来，后门堵上，前门开好，大家按规则来做事，这个大思路是没有异议的。现在也在加紧酝酿怎么样修改《预算法》，正面地考虑怎么开地方债的前门。 魏加宁：治国有如治水，必须疏堵结合，光靠堵肯定是不能解决问题的。如果政务公开和地方债的发行挂起钩来，诱使地方政府努力增加财务、政务的透明度，这种利益导向可能更容易解决问题。 从公平角度考虑，发地方债也是有其客观必然性的，公共基础设施建设有一个很大的特点，就是用当代人或者是上一代人积累下来的资金搞建设，建设工期又长，建设成之后，享受的往往是下一代人，甚至是下几代人，因此通过发债可以调剂这种不公平。 贾 康：如果按照公共财政精神来规范，就应该有一个公共财政选择机制，各级地方政府要做
